201807.19
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Ad un anno dall’entrata in vigore della L.R. 7 del 2017, alla luce degli “Indirizzi e direttive” (D.G.R n. 867 del 19.12.2017) e dei primi pareri della Direzione regionale competente, è possibile tentare di fare un quadro relativo all’interpretazione della nuova disciplina.

In particolare, in questa sede ci soffermeremo sulla disciplina degli artt. 4 e 6 della Legge.

I. L’articolo 4

1.1 Fine del regime transitorio, istanze pendenti ed effetti della delibera comunale

La norma reca “disposizioni per il cambio di destinazione d’uso degli edifici” e, ad oggi, esauritosi il periodo transitorio, può trovare applicazione solo a seguito di apposita delibera Comunale con la quale le Amministrazioni “possono prevedere nei propri strumenti urbanistici generali, previa acquisizione di idoneo titolo abilitativo di cui al d.p.r. 380/2001, l’ammissibilità di interventi di ristrutturazione edilizia, compresa la demolizione e ricostruzione, di singoli edifici aventi una superficie lorda complessiva fino ad un massimo di 10.000 mq, con mutamento della destinazione d’uso tra le categorie funzionali individuate all’articolo 23 ter del d.p.r. 380/2001 con esclusione di quella rurale“.

Come opportunamente chiarito dalla Regione con la DGR 867/2017, sono “salve” le istanze di titolo abilitativo presentate entro la deadline del 19 luglio: tale termine, infatti, “non deve considerarsi un limite per la conclusione del procedimento“, ma, appunto, per la presentazione della domanda.

Il che significa, in concreto, che, laddove l’istanza di titolo edilizio sia stata presentata entro il termine del 19.7.2018, il Comune non potrà negare l’ammissibilità dell’intervento per il sol fatto che entro tale data non sia intervenuto il provvedimento espresso positivo (o il silenzio assenso ex art. 20 T.U. Edilizia, se applicabile).

Più problematico è, invece, lo scenario in cui, in pendenza del procedimento di istruttoria e valutazione dell’istanza (tempestivamente presentata, s’intende) di titolo edilizio (e, prima, quindi, del rilascio/formazione dello stesso), il Comune provveda a deliberare e, in ipotesi, l’intervento non risulti in linea con detta delibera.

Ciò impone di interrogarsi sulla natura della delibera ex art. 4 co. 1 L.R. 7/17.

La legge non qualifica espressamente e direttamente tali delibere come “varianti” allo strumento urbanistico generale, limitandosi a prescrivere che tali atti devono essere approvati “mediante le procedure di cui all’articolo 1, comma 3, della l.r. 36/1987“.

Norma, quest’ultima, relativa all’iter di approvazione degli “strumenti urbanistici attuativi e i programmi urbanistici comunque denominati” (art. 1, co. 3), il cui procedimento di formazione è distinto in base a quale tipologia di variante allo strumento generale sia introdotta (così lo stesso art. 1, co. 1 L.R. 36/87).

Può quindi affermarsi che la delibera ex art. 4, co. 1, L.R. 7/17 costituisca effettivamente una variante al PRG.

Da ciò una importante conseguenza: dal momento della sua adozione operano le misure di salvaguardia, con sospensione delle determinazioni sulle istanze di titoli edilizi pendenti (ex art. 12 T.U. Edilizia e 36 L.R. 38/99) che, eventualmente, siano in contrasto con la delibera adottata.

E’ questo, dunque, l’unico scenario in cui potrebbe rilevare l’adozione o l’approvazione della delibera comunale ex art. 4 co. 1 L.R. 7/17

1.2 Quali mutamenti di destinazione d’uso sono ammessi ? E quali volumi sono suscettibili di m.d.u.?

La norma prevede la possibilità di eseguire (dal 19.7 subordinatamente all’esistenza di una delibera ad hoc del Comune) “interventi di ristrutturazione edilizia, compresa la demolizione e ricostruzione, di singoli edifici aventi una superficie lorda complessiva fino ad un massimo di 10.000 mq, con mutamento della destinazione d’uso tra le categorie funzionali individuate all’articolo 23 ter del d.p.r. 380/2001 con esclusione di quella rurale”.

Si tratta, dunque, dei m.d.u. urbanisticamente rilevanti, tra le diverse categorie previste dal T.U. Edilizia (la norma, quindi, ha una capacità derogatoria del PRG più ampia rispetto a quella ex art. 6 che, infatti, ammette i m.d.u. solo se “astrattamente” possibili in base allo strumento urbanistico).

Quanto all’oggetto del m.d.u. la Regione è intervenuta con il recentissimo parere prot. 415987 del 10.7 u.s. affermando che “deve escludersi che tale mutamento di destinazione d’uso possa avere ad oggetto locali e volumi con destinazioni accessorie e tecniche, che sono stati esclusi dal calcolo della volumetria assentita al momento di realizzazione dell’edificio” (quali, esemplifica il parere “cantine, soffitte o sottotetti, garage, depositi, volumi tecnici e quant’altro“).

L’interpretazione sembra porsi in linea con il “punto di partenza” richiamato dalla norma, ossia la “superficie lorda complessiva” dell’edificio oggetto di intervento.

Infatti, secondo quanto previsto dalle definizioni uniformi di cui alla D.G.R. n. 243 del 19.5.2017 di approvazione del Regolamento Edilizio Tipo regionale (Allegato A), per superficie lorda si intende la “somma delle superfici di tutti i piani comprese nel profilo perimetrale esterno dell’edificio escluse le superfici accessorie” (a loro volta così definite: “superficie di pavimento degli spazi di un edificio aventi carattere di servizio rispetto alla destinazione d’uso della costruzione medesima, misurata al netto di murature, pilastri, tramezzi, sguinci, vani di porte e finestre” quali garages, sottotetti ed altri vani pertinenziali).

In tal senso, quindi, la disposizione della L.R. 7/17 si differenzia notevolmente dalla (non più vigente) L.R. 21/2009 (Piano Casa) che, come si ricorderà, ammetteva all’art. 5 (“recupero degli edifici esistenti“) anche “interventi di recupero a fini residenziali dei volumi accessori, pertinenziali, nonché delle unità immobiliari ad altri usi destinati”.

II. L’articolo 6

La disposizione prevede che “sono sempre consentiti interventi di ristrutturazione edilizia o interventi di demolizione e ricostruzione con incremento fino a un massimo del 20 per cento della volumetria o della superficie lorda esistente ad eccezione degli edifici produttivi per i quali l’incremento massimo consentito non può superare il 10 per cento della superficie coperta” (co. 1) e che, nell’ambito di detti interventi di ristrutturazione edilizia, “oltre al mantenimento della destinazione d’uso in essere, sono altresì consentiti i cambi di destinazione d’uso nel rispetto delle destinazioni d’uso previste dagli strumenti urbanistici generali vigentiindipendentemente dalle modalità di attuazione dirette o indirette e da altre prescrizioni previste dagli stessi”

2.1 Immediata applicabilità e prevalenza sul PRG

L’articolo 6 è immediatamente applicabile, senza necessità di delibere comunali e, soprattutto, senza che all’Amministrazione sia riconosciuto alcun potere di escludere ambiti o particolari tipologie di intervento. Si tratta di una deroga al PRG imposta da una norma di legge sovraordinata (sulle implicazioni problematiche della norma rinvio ad un precedente articolo, relativo alla discussa questione dei “villini liberty” di Roma: https://www.legal-team.it/lart-6-della-l-r-lazio-n-72017-sulla-rigenerazione-urbana-e-la-demolizione-e-ricostruzione-dei-villini-a-roma-alcune-considerazioni-strettamente-giuridiche-sul-governo-della-rig/).

La prevalenza sulla pianificazione comunale – comunque chiara alla luce della disposizione di legge – è stata ribadita sia dalla DGR 867/17 sia in un passaggio del parere prot. 415987/2018 prima citato.

Ovviamente, la prevalenza sulle disposizioni di piano è limitata a quanto espressamente previsto e disciplinato dall’art. 6 e, quindi:

  • ammissibilità degli interventi di ristrutturazione edilizia
  • possibilità di cambio d’uso, tra destinazioni ammesse dal PRG, “indipendentemente dalle modalità di attuazione dirette o indirette e da altre prescrizioni previste dagli stessi”.

Di interesse, sul punto, quanto precisato nel parere prot. 415987/2018.

La Regione era stata chiamata a pronunciarsi sulla possibilità, o meno, di realizzare in sede di demo-ricostruzione, un livello interrato del fabbricato.

Il parere regionale – condivisibilmente – constatato come l’art. 6 ponga una deroga al PRG esclusivamente circa l’ammissibilità della ristrutturazione edilizia e alle modalità del cambio d’uso, afferma che “per tutto quanto non disciplinato [dall’art. 6, appunto] continua a valere quanto stabilito dalla strumentazione urbanistica, dal regolamento edilizio ed in genere dalla disciplina urbanistica ed edilizia vigente“.

2.2 L’ampliamento del 20%

La norma riconosce una premialità del 20%, tuttavia all’indomani dell’entrata in vigore della L.R. 7/17 si discuteva se tale riconoscimento valesse per qualunque intervento o solo in caso di demolizione e ricostruzione.

Sul punto la DGR 867/17 aveva chiarito come la premialità in parola sia applicabile solo in caso di demolizione e ricostruzione e ciò sia per il dato testuale della norma (la disgiunzione “o” tra gli interventi di ristrutturazione e quelli di demo-ricostruzione) sia nel rispetto del d.l. n. 70/2011 che riconosce il bonus volumetrico in questione solo per la ristrutturazione “ricostruttiva” e non per quella “conservativa”.

La Regione, con il parere prot. 415912, sempre del 10.7 u.s., ha ribadito tale interpretazione.

2.3 Demo-ricostruzione parziale e possibile “cumulo” con l’intervento ex art. 4

L’art. 6 non precisa se sia possibile porre in essere l’intervento di demo-ricostruzione anche in forma parziale.

La risposta affermativa sembra essere suggerita, in termini generali, dal fatto che l’art. 3, co. 1, lett. d) del T.U.Edilizia ammette la demolizione e ricostruzione anche parziale.

In tal senso si è espressa anche la Regione con il parere 29.3.2018 prot. 186356, aggiungendo anche il rilievo che la DGR 867/2017 (p.to 4.3) ha evidenziato come sia possibile, su un medesimo immobile, “cumulare” sia il m.d.u. ex art. 4 sia l’intervento ex art. 6 (e, quindi, anche nella sua forma della demolizione e ricostruzione).

Da precisare che tale ipotesi di intervento combinato non integra – come precisato anche dalla DGR 867/17 – il divieto di cumulo previsto dall’art. 8 co. 5 L.R. 7/17: ciascuna porzione oggetto di intervento beneficerà esclusivamente delle premialità relative alla tipologia di intervento (ex art. 4 o ex art. 6), con applicazione del bonus volumetrico da calcolare solo con riferimento alla porzione oggetto della demo-ricostruzione ex art. 6.

2.4 Interventi in zona agricola

L’art. 6 nulla prevede circa limiti e/o esclusioni in zona agricola (menzionando, invece, altri limiti espressi, ossia: non applicabilità ad “edifici siti nelle zone individuate come insediamenti urbani storici dal PTPR” e specifiche disposizioni circa “teatri, sale cinematografiche e centri culturali polifunzionali

Inoltre, l’art. 1, co. 2, lett. c) della L.R. 7/17, nell’escludere in generale l’applicabilità della L.R. 7/17 nelle zone agricole, dispone espressamente, in via di eccezione, che “nelle medesime zone omogenee E sono comunque consentiti gli interventi di cui all’articolo 6“.

Sorge, quindi, il dubbio che nelle zone E sia possibile, nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia ex art. 6 mutare la destinazione d’uso di magazzini ed annessi agricoli in residenziale.

A riguardo, la Regione ha preso posizione, in primo luogo, con la DGR 867/17, al p.to 1.3 laddove è affermato (in modo, in vero, non particolarmente motivato) che “tale disposizione non consente il cambio della destinazione d’uso preesistente” in zona agricola e che, quindi, “nelle zone omogenee E … saranno consentiti interventi di ristrutturazione edilizia o diversamente di demolizione e ricostruzione … con obbligo del mantenimento della destinazione d’uso in essere“.

La ragione (non meglio precisata dalla DGR) di tale limite risiede nella circostanza che in area agricola non si dà una destinazione “residenziale in senso stretto”, essendo anche gli edifici abitativi strettamente connessi con la funzione rurale (che è, in buona sostanza, l’unica destinazione ammissibile), assicurata ovviamente dagli esistenti “annessi agricoli”.

Ecco perché, come affermato dal parere regionale prot. 415806 del 10.7 u.s. anche nelle ipotesi in cui i PRG espressamente consentano le residenze in zona agricola, tale destinazione d’uso non può ritenersi, ai sensi e per gli effetti dell’art. 6 della L.R. 7/2017, quale destinazione d’uso prevista dallo strumento urbanistico che sia possibile attribuire ad annessi agricoli e/o magazzini, che tali devono rimanere“.

Come ben si comprende, il profilo in esame è particolarmente delicato e la risposta negativa alla possibilità di cambi di destinazione d’uso in zona agricola (pur comprensibile dal punto di vista sistematico e di finalità generali) avrebbe meritato – onde evitare possibili futuri scenari contenziosi – una disposizione più chiara e diretta in senso restrittivo, rispetto a quanto positivamente previsto, invece, dall’art. 1, co. 2, lett. c) secondo il quale “nelle medesime zone omogenee E sono comunque consentiti gli interventi di cui all’articolo 6“.