201907.02
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Come è noto, la l. 124/2015 (anche nota come “Legge Madia”) ha riformato diverse norme della l. n. 241/90.

Tra le più importanti novità vi è stata la riforma dell’art. 21-nonies, relativo all’annullamento in autotutela con l’introduzione, al comma 1, della “regola dei diciotto mesi”, trascorsi i quali il provvedimento amministrativo non può più essere oggetto di annullamento da parte della P.A. (salvo le ipotesi di falso, disciplinate dal co. 2-bis).

Dispone infatti il “nuovo” co. 1 dell’art. 21-nonies che “Il provvedimento amministrativo illegittimo (…) può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici“.

Il legislatore ha così voluto dare certezza e “concretezza” al principio di ragionevolezza del termine per l’intervento in autotutela (termine peraltro rilevante anche ai fini della disciplina della SCIA, essendo l’art. 21-nonies richiamato dall’art. 19 della l. n. 241/90 in tema di esercizio “tardivo” dei poteri inibitori).

In questa sede ci soffermeremo su un aspetto specifico di tale innovazione e, in particolare, sulla (discussa) applicabilità di tale termine anche a provvedimenti amministrativi (o SCIA) anteriori all’entrata in vigore della l. 124/2015 (ossia al 27.8.2015).

Sul punto si sono sin da subito registrati tre orientamenti.

  1. Valore “interpretativo” del termine dei 18 mesi.

L’innovazione normativa – benché formalmente inapplicabile a provvedimenti/SCIA ante l. 124/2015 – offre comunque un elemento orientativo al fine di intendere quale sia il “termine ragionevole” previsto, “in bianco”, dalla norma prima della novella.

2. Decorrenza del termine di 18 mesi a partire dal 27.8.2015 (“irretroattività temperata”)

Ferma la irretroattività della disposizione, per i provvedimenti/SCIA ante l. 124/2015 il termine di 18 mesi  – non potendo essere maturato, in tutto o in parte, in un periodo anteriore al 27.8.2015 – inizia a decorrere dalla data di entrata in vigore della novella.

3. Assoluta irretroattività ed inapplicabilità della norma.

Il termine di 18 mesi introdotto con la riforma Madia si applica soltanto ai provvedimenti/SCIA successivi all’entrata in vigore della l. 124/2015.

Allo stato la giurisprudenza appare ondivaga, alternandosi soprattutto tra le ipotesi 2 e 3.

Quanto  alla tesi della “irretroattività temperata”, ritiene parte della giurisprudenza che “rispetto ai provvedimenti illegittimi (di primo grado) adottati anteriormente all’attuale versione dell’art. 21-nonies l. n. 241-1990, il termine dei diciotto mesi non può che cominciare a decorrere dalla data di entrata in vigore della nuova disposizione” (Cons. Stato 22.6.2018, n. 3874; Cons. Stato 3462/2017)

Secondo la tesi della “assoluta inapplicabilità” si registra,invece, quella giurisprudenza secondo la quale  “in ossequio al principio generale di ordinaria irretroattività di cui all’art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile, la novella può trovare applicazione soltanto in relazione all’esercizio dei poteri di autotutela relativi a provvedimenti emanati dopo la sua entrata in vigore, ossia al 28 agosto 2015: cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 13 luglio 2017, n. 3462 e Sez. III, 28 luglio 2017 n. 3780, nonché Ad Plen., 17 ottobre 2017, n. 8, specie §§ 4.9.6. e 10.5)”, come la recentissima sent. Cons. Stato 29.5.2019, n. 3583.

A parere di chi scrive, è quest’ultima la tesi da ritenere preferibile e ciò anche in ragione della sua conformità con i principi di diritto espressi da Ad. Plen. 8/2017 secondo cui l’art. 6 della l. 124/2015 (che ha novellato l’art. 21-nonies l. 241/90)  “non provvede che per il futuro, sicché dalla stessa non possono essere tratti elementi o spunti interpretativi ai fini della soluzione di questioni ricadenti sotto la disciplina del previgente quadro normativo”. 

Tuttavia, il perdurante contrasto in seno al Consiglio di Stato – che oscilla tra le due tesi ora esaminate – lascia presumere che la questione potrebbe prima o poi essere rimessa all’Adunanza Plenaria.

E si tratta di questione di non secondaria importanza, giacché volendo aderire alla tesi qui denominata della “irretroattività relativa” ciò significherebbe che, decorsi ormai 18 mesi dal 27 agosto 2015, tutti i provvedimenti (e le SCIA) esistenti non potrebbero più essere oggetto di annullamento in autotutela (salvo il ricorrere dei casi di “falso” di cui al co. 2-bis).